分析称中国反腐进入攻坚阶段 顶层设计需加强

然而，制度是一项系统工程。屡禁不绝的腐败现象表明，用零打碎敲的措施进行约束，就好比堂吉诃德用长矛大战风车，远远不足以把权力关进笼子里。除了教育和制度并重、两大领域都要加强力度之外，在权力约束领域，还必须把纵向权力制约、横向权力制约和非权力对权力的制约统筹起来，形成多元化的监督约束体系，遏制腐败才有足够的力量。建设这样一个体系，需要一个长期的过程。从现实情况看，我们的权力约束还更多地着眼于依靠行政命令体制，过多地依赖纵向地用上级权力对下级权力进行约束。我们强调了一系列“必须”、“一定”、“坚持”、“绝不”，主体却非常单一，不言自明地主要指上级机关。这种权力约束导致的难题是：约束权力的权力由谁来约束？历史证明，把希望寄托在纵向的权力约束上，不可能从根本上遏制腐败。这是中国历朝历代被腐败困扰而人亡政息给我们的最深刻的教训。可以说，从今天腐败现象尚未得到有效遏制的现实看，反腐倡廉建设的顶层设计并未完善。

需要对现有的反腐倡廉制度进行梳理

这些年来，反腐倡廉制度在朝着体系化的方向迈进。但是，客观地说，缺乏体系性、系统性，仍然是现有反腐倡廉制度的突出特点。究其原因，根本还在于我们对制度的思考缺乏系统思维。

什么是体系？英文为“SYS-TEM”，可同时译为制度、体制、体系等。可见，体系和系统本应是一个概念。反腐制度作为一个体系，应该是一个把理论、政策、规则、程序、措施连接在一起的能运行的系统。从这个角度讲，现行反腐倡廉制度存在两个问题。第一，我们往往把它的文本体系误认为体系本身，似乎针对问题提出的要求、作出的规定、采取的措施、制定的条例之总和就是制度建设的内容，满足乃至热衷于这些文件文本的起草，似乎形成了文件，就算完成了制度建设。结果是，关于反腐败的文件不老少，甚至多得记都记不住，落实起来却是按下葫芦起来瓢，顾得了头顾不了脚，经常是雨过地皮湿。第二，只加强了制度要素建设，而非制度体系建设。从系统论的角度讲，出台的各项要求、规定、措施，如果不能有机地连接起来，形成闭合的系统，那么，这些要求、规定、措施至多只能叫做制度的要素，而不是制度本身。对于完整的制度体系来说，制度要素必不可少。制度建设，首先应该是制度要素的建设。好比盖一栋楼，砖瓦是必不可少的材料一样。但是，并非有了砖瓦就等于建成了大楼。有了砖瓦之后，这些砖瓦怎样组合，才是最重要的问题。组合不科学，不但再多的砖瓦也无用，甚至可能没盖完就塌掉了。反腐制度建设亦是如此。不同只在于，反腐制度不似平地起楼从头开始，而是在现有的政治体制条件下进行。每个制度要素在进入这套体制时，都会和原有的各个要素发生碰撞、博弈。因此，严格说来，所谓制度，应当是新增的制度要素和原有的体制环境、已存在的各种要素进行博弈后达成的一种平衡状态。所以，常有人说，制度是人制定的，这种观点其实并不正确。制度不是人制定的。制度要素才是人制定的，而制度则是在各要素、各既有条件的博弈中形成的。